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城市生活垃圾分類處理協同治理框架構建

時間:2019-06-14 15:16作者:蔡敏生
本文導讀:這是一篇關于城市生活垃圾分類處理協同治理框架構建的文章,隨著城市化進程的加快,人口規模仍將不斷增長。人口的持續膨脹,人民生活水平的普遍提高,生活垃圾的產生量呈幾何倍增長。“生活垃圾圍城”成為了像廣州這樣的超級大都市繼續發展的絆腳石。破解“垃圾圍城”困境迫在
  摘 要
  
  2017 年底,廣州市常住人口達到 1449.84 萬人。城市規模超過了聯合國人口與發展委員會定義的超級大城市的一千萬人口規模。隨著城市化進程的加快,人口規模仍將不斷增長。人口的持續膨脹,人民生活水平的普遍提高,生活垃圾的產生量呈幾何倍增長。“生活垃圾圍城”成為了像廣州這樣的超級大都市繼續發展的絆腳石。破解“垃圾圍城”困境迫在眉睫。從發達國家垃圾治理的發展歷程可以看到,垃圾填埋和焚燒都不是破解垃圾處理危機的最佳方式,唯有垃圾分類處理才能提高再生資源利用率,有效減少垃圾量。

城市生活垃圾分類處理協同治理框架構建
  
  廣州市從 1992 年開始探索垃圾分類處理,是國內最早開展垃圾分類的城市。然而,經歷了 26 年的探索和試點,雖然取得了一定成效,但垃圾分類的效果依然不理想。筆者結合協同治理理論知識,構建分析框架,嘗試運用協同治理分析框架對廣州市生活垃圾分類處理作進一步解析,希望能為改進廣州市生活垃圾分類處理提供可行的建議。首先,通過對國內外協同治理理論研究的分析,筆者在 Ansell 和 Gash 提出的 SFIC 協同治理分析框架的基礎上進一步完善,構建了分析垃圾分類處理的協同治理分析框架。其次,對廣州市生活垃圾分類處理的發展歷史和現狀進行梳理和分析。進而結合協同治理分析框架,分析垃圾分類治理中四個重要主體——政府、居民、企業和社會組織在治理中的權利義務,再從“外部環境”、“催化型領導力”、“制度設計”、“協同動因”、“協同結果”等角度分析各主體在協同過程中存在的問題和原因。然后,分析國外先進的生活垃圾分類處理模式,通過對德國、日本的垃圾分類處理模式的解析,從中總結值得借鑒的經驗和啟示。最后提出改進廣州市生活垃圾分類處理的一些建議,包括強化政府的引導作用;充分調動企業的積極性;突出社會組織的協調作用;發揮居民的行動主體作用;建立城市生活垃圾分類協同治理的協調機制。
  
  關鍵詞:  協同治理;垃圾分類;垃圾圍城。
  
  Abstract
  
  By the end of 2017, the number of permanent residents in Guangzhou reached 14 million 498 thousand and 400. The size of cities exceeds the 10 million population size of mega-cities defined by the United Nations Commission on Population and Development. With the acceleration of urbanization, the population scale will continue to grow. The continuous expansion of the population, the general improvement of people's living standards, the production of domestic waste showed a geometric double growth. The "garbage siege" has become a stumbling block for the continued development of a super metropolis like Guangzhou. It is urgent to crack the "garbage siege" dilemma. From the development process of waste treatment in developed countries, we can see that landfill and incineration are not the best way to solve the crisis of waste treatment, only waste classification can improve the utilization of renewable resources and effectively reduce the amount of waste.
  
  Guangzhou began to explore garbage sorting treatment in 1992. It is the earliest city to carry out garbage sorting in China. However, managers have been exploring and experimenting for 26 years. Although some achievements have been made, the effect of waste classification is still not satisfactory. Based on the theoretical knowledge of collaborative management, the author constructs an analytical framework and tries to use the framework to further analyze the classification of municipal solid waste in Guangzhou, hoping to provide feasible suggestions for improving the classification of municipal solid waste in Guangzhou.Firstly, through the analysis of domestic and foreign research on collaborative governance theory, the author further improved the SFIC collaborative governance analysis framework proposed by Ansell and Gash, and constructed a collaborative governance analysis framework for garbage classification. Secondly, the history and current situation of classification and treatment of domestic waste in Guangzhou are analyzed. Then, combined with the frameworkof collaborative governance, the paper analyzes the rights and obligations of the four important subjects in waste classification management, namely, government, residents,enterprises and social organizations, and then analyzes the subjects from the perspectives of "external environment", "catalytic leadership", "system design", "collaborative motivation"and "collaborative results". Problems and causes in collaborative process. Then, the advanceddomestic waste classification and treatment mode abroad is analyzed. Through the analysis of German and Japanese garbage classification and treatment mode, the experience and inspiration worth learning are summarized. Finally, some suggestions are put forward to improve the classification of municipal solid waste in Guangzhou, including strengthening the guiding role of the government, fully mobilizing the enthusiasm of enterprises, highlighting the coordinating role of social organizations, giving full play to the main role of residents, and establishing a coordinating mechanism for the coordinated management of municipal solid waste classification.
  
  Key words:   synergistic governance; garbage classification; garbage besieged city。
  
  第一章 緒論
 
  
  1.1、 研究背景。
  

  2016 年底,廣州市常住人口達到 1404.35 萬人[1]。聯合國人口與發展委員會將一千萬人口規模的城市定義為超級大城市。按照這種劃分方式,廣州已然成為世界超級大城市之一。隨著城市化進程的加快,人口規模仍將不斷增長。人口的持續膨脹,人民生活水平的普遍提高,生活垃圾的數量也呈幾何倍增長,直接危害著居民身心健康和城市的公共衛生環境。“生活垃圾圍城”已經成為了像廣州這樣的超級大都市可持續發展的絆腳石。破解“垃圾圍城”困境勢在必行。
  
  據統計,2016 年廣州市全市 11 個區產生的生活垃圾清運總量達到 504.35 萬噸,每天產生的生活垃圾高達 1.38 萬噸。有位官員曾經表示,如果廣州的生活垃圾兩天不處理,就能一路堆到香港。廣州市生活垃圾的處理壓力前所未有。截至 2017 年底,廣州有 9 座生活垃圾處理設施正在運行,日處理能力合計約 1.67 萬噸。包括資源熱力電廠 2座,生活垃圾衛生填埋場 6 座,餐廚垃圾處理廠 1 座。廣州市每天通過焚燒處理的生活垃圾約 3000 噸,采取衛生填埋方式處理的生活垃圾約 1.35 萬噸,經過專業處理的餐廚垃圾約 200 噸。由此可見,廣州處理生活垃圾的主要方式仍是以填埋為主,占生活垃圾處理總量的 80%以上。然而,光靠填埋處理生活垃圾的方式并不可持續,出現了垃圾與人爭地的奇怪局面,最終也將陷入無地可填埋的困境。面對快速增長的生活垃圾總量,廣州處理垃圾的能力日益捉襟見肘。
  
  廣州現役的 6 座生活垃圾衛生填埋場的運行情況也不容樂觀。2002 年投入使用的興豐填埋場,位于廣州市白云區太和鎮,承擔中心六區垃圾填埋的主要任務。全市生活垃圾總量有將近 60%在這里填埋,占全市垃圾填埋總量 75%以上。也就是說,單單興豐填埋場,每天的垃圾填埋量就高達 9000 噸。雖然,2015 年對填埋場進行了擴容,增加兩個庫區,面積約 10 萬平方米,庫容增加約 1110 萬立方米,但據測算到 2018 年 6 月份這個多次擴容的填埋場將再度達到極限。但在垃圾沒有新出路的情況下,作為廣州垃圾處理的主力,興豐填埋場也只能“硬頂”。但即便填埋場能繼續超負荷工作,生活垃圾衛生填埋處理的危害也日益明顯。填埋場產生的臭氣、污水嚴重干擾周邊居民的正常生活,填埋場產生的有害物質隨風飄散,影響居民的身體健康。2016 年 9 月份,番禺火燒崗填埋場發生垃圾自燃后,人們對垃圾填埋場是否存在安全隱患的關注度持續升溫。此事件更進一層的激發了人們對垃圾填埋處理這一方式的抵觸情緒。
  
  為了緩解垃圾處理的燃眉之急,廣州市新規劃建設熱力電廠(垃圾焚燒廠)5 座,分別位于分別位于黃埔、南沙、花都、增城和從化。按照規劃,現有 2 座熱力電廠加上規劃建設的 5 座熱力電廠全部建成投產的話,廣州市焚燒垃圾的處理能力將達到 1.6 萬噸每天。興豐填埋場在第三資源熱力電廠(位于黃埔區)點火投產后,將可以有條件實施封場復綠,不再接納原生垃圾填埋。如果大崗熱力電廠(位于南沙)能在 2019 年點火投產,那么火燒崗垃圾填埋場也有望在點火投產一年之后封場復綠。可見,垃圾焚燒是解決當前垃圾無處可填埋的一個途徑。但是,垃圾焚燒的隱患和危害也是顯而易見的。
  
  垃圾焚燒產生的危害極大的有害物質隨風擴散,對人體的危害極大。這些有害物質包括酸性氣體(SO2、HCl)、顆粒物、氮氧化物、一氧化碳、重金屬和二惡英類等。其中二惡英類物質被指可能損害人體多種器官以及神經和內分泌系統。比起填埋帶來的“臭氣”,更讓居民擔心的是未來焚燒垃圾產生的“毒氣”。也因為焚燒廠對環境的危害,以及居民對焚燒廠相關環保措施的了解不足,造成了居民十分抵觸將焚燒廠建設在自家附近。焚燒廠的選址面臨的鄰避效應問題嚴重。因為鄰避效應,5 座焚燒發電廠雖然已經動工,但投入使用的時間一再推遲。
  
  如何有效治理城市生活垃圾,減少垃圾產生的數量,減輕垃圾對環境和人體的危害,提高垃圾的資源化利用率,成為了破解“垃圾圍城”重點和難點問題。向發達國家學習,對生活垃圾進行分類處理,建立以資源回收利用為核心的垃圾分類處理體系,是減少生活垃圾處理量、減少垃圾對環境污染的有效方法。其實,廣州市在生活垃圾分類工作起步較早,是國內較早嘗試推行垃圾分類的幾個城市之一。早在 1996 年,廣州市政府便開展了垃圾分類居民調查,并于 1998 年正式倡議居民實施垃圾分類。廣州市從 1998 年就開始推行生活垃圾分類,至今經過了近二十年的時間。可以將這二十年劃分為三個階段:1998~2004 年,垃圾分類由政府在主導,民間鮮有聲音;2005 年~2009 年,轉向依賴焚燒來解決垃圾問題,垃圾分類進展緩慢;2009 年至今,垃圾分類重新得到重視,開始了社會與政府共同推進的新階段。然而,到目前為止廣州市生活垃圾分類工作的推進情況仍然不理想,政府、社會組織、企業、個人之間沒有形成合力,缺乏行之有效的合作機制,是主要原因之一。
  
  在學術數據庫上搜索關鍵詞“協同治理”和“垃圾分類”發現,以協同治理理論為視角對生活垃圾分類處理進行研究的文獻并不多,對如何建立垃圾分類長效機制的研究更是少之又少。在協同治理理論研究開展得熱火朝天的今天,生活垃圾分類處理能否借助協同治理理論建立起一套長效機制,充分調動政府、社會組織、企業和個人之間的協作,有效提高生活垃圾分類處理的效能?筆者嘗試結合公共管理理論中協同治理理論相關知識,分析廣州市垃圾分類處理中各個主體,解析生活垃圾分類處理現狀,剖析現行模式存在的不足和問題,為更好更廣更快的推進生活垃圾分類處理提出可行的對策。
  
  1.2、 研究意義。
  
  隨著城市化進程的加快和經濟的高速發展,生活垃圾年增長率不斷提高。面對無處安放的生活垃圾,我們該如何處置?如何破解“垃圾圍城”成了城市管理的難題。與國外比較,我國的生活垃圾分類處理起步較晚,學術界對生活垃圾分類處理的研究相對較少。將生活垃圾分類處理放在協同治理理論框架下進行系統研究的相關材料,就更是鳳毛麟角。筆者結合協同治理理論,聚焦廣州市生活垃圾治理,希望可以為未來對相關研究的研究方法和思路上提供一定的借鑒,拓寬了城市垃圾治理工作的思路。
  
  1.2.1、 理論意義。
  
  目前,國內對生活垃圾分類處理的相關理論研究仍然較少,且大多是對垃圾處理技術的研究。從公共管理角度對生活垃圾分類處理進行深層次、多維度研究的并不多。結合協同治理理論開展生活垃圾分類處理研究的更是少見。筆者使用“垃圾分類”和“協同治理理論”在網絡和資料庫進行搜索,所得到的研究文獻屈指可數。然而,協同治理理論的很多特點正是生活垃圾分類處理在公共管理決策上所急需的,如協同治理中的協同動因、協同制度建設、催化型領導力等,與生活垃圾分類處理中各相關主體的訴求和責任、政策頂層設計的需求等不謀而合。筆者希望通過將生活垃圾分類處理放入協同治理理論框架中進行研究分析,能拓寬生活垃圾分類處理公共決策的思路,同時,也為協同治理理論實踐提供一定的借鑒。
  
  1.2.2、 現實意義。
  
  生活垃圾處理關系到每個城市居民的切身利益,如何妥善的處置日益增長的生活垃圾,成了考驗城市管理者的一道難題。事關城市化進程能否持續發展,也是新型城市化建設的一個標志。面對垃圾無處可填埋,與居民生活爭土地的現狀,垃圾焚燒似乎是一個有效的解決途徑。但焚燒后隨之而來的有毒有害物質,焚燒后剩余物質對環境的破壞等問題,在技術上至今仍然無法得到理想的解決辦法。從發達國家的發展歷程中,我們可以看到,推進生活垃圾分類處理,對生活垃圾進行回收利用,提高生活垃圾的資源利用率,生活垃圾減量化、無害化、資源化,是城市生活垃圾治理的有效途徑。
  
  同時,我們也必須看到,發達國家推行生活垃圾分類處置很多都經歷了漫長的階段,時間跨度非常大。從開始推進生活垃圾分類,到生活垃圾分類處理成為國民常識,分類意識在國民思想中扎根,垃圾分類見成效,德國先后用了 40 年的時間,日本則花費了27 年。我國生活垃圾分類處理起步較晚,上世紀末才剛剛意識到垃圾治理的迫切性。我們應該從其他走在前列的國家的經理中汲取經驗教訓,加快自己的步伐,少走彎路。知識是第一生產力。公共管理知識指導城市管理,生活垃圾分類處理是城市管理的一個組成部分。作為公共管理的前沿理論,協同治理理論在公共管理方面的實踐成效有目共睹。將協同治理理論運用于生活垃圾分類處理,必將提高生活垃圾分類處理的成功率,有效縮短其推廣的進程。
  
  廣州市政府整努力轉型升級,竭盡全力打造服務型政府,其核心觀念就是以人民群眾的根本利益作為行政決策的出發點,充分調動各方積極性,共同打造新型城市,打造全民共有的高效城市。生活垃圾處理問題是新型城市化進程中的難點、抓手。努力推進生活垃圾分類處理,突破城市垃圾圍城的困境,才能穩步促進經濟社會發展,進而促進城市發展,其重要的現實意義不言而喻。
  
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  1.3 文獻綜述

  1.3.1 生活垃圾分類處理研究現狀
  1.3.1.1 國外研究綜述
  1.3.1.2 國內研究綜述
  1.3.2 協同治理理論研究現狀
  1.3.2.1 國外研究綜述
  1.3.2.2 國內研究綜述
  
  1.4 核心概念界定
  1.4.1 協同治理
  
  1.5 研究思路和研究方法
  1.5.1 研究思路
  1.5.2 研究方法
  
  1.6 研究框架
  1.6.1 基礎模型 SFIC 模型
  1.6.2 構建基于協同治理理論下的研究框架
  
  第二章 廣州市生活垃圾分類處理現狀分析
  
  2.1 廣州市垃圾分類處理的發展歷程
  
  2.2 廣州市城市生活垃圾分類處理現狀

  2.2.1 政府參與垃圾分類治理現狀
  2.2.1.1 組織架構和職能劃分
  2.2.1.2 政府在垃圾分類中的作用
  2.2.2 居民參與垃圾分類治理的現狀
  2.2.2.1 居民參與垃圾分類治理的方式
  2.2.2.2 居民在垃圾分類中的作用
  2.2.3 企業參與垃圾分類治理現狀
  2.2.3.1 企業參與垃圾治理的方式
  2.2.3.2 企業在垃圾分類中的作用
  2.2.4 社會組織參與垃圾分類治理的現狀
  2.2.4.1 社會組織參與垃圾治理的方式
  2.2.4.2 社會組織在垃圾分類中的作用
  2.2.5 政府、居民、企業和社會組織之間的互動關系
  
  第三章 協同治理視角下廣州市生活垃圾分類處理存在的問題及原因分析
  
  3.1 生活垃圾分類處理各主體分析

  3.1.1 政府的權利義務
  3.1.2 居民的權利義務
  3.1.3 企業的權利義務
  3.1.4 社會組織的權利義務
  
  3.2 從“外部環境”角度分析
  3.3 從“催化型領導力”角度分析
  3.4 從“制度設計”角度分析
  3.5 從“協同動因”角度分析
  3.6 從“協同結果”角度分析
  
  第四章 德國、日本垃圾分類模式及啟示
  
  4.1 德國垃圾分類模式分析

  4.1.1 德國垃圾分類體系和廢舊物資回收系統
  4.1.2 德國生活垃圾處理市場化機制
  4.1.3 從德國垃圾處理模式得到的啟示
  
  4.2 日本垃圾分類模式分析
  4.2.1 日本以居民為主的協同治理機制
  4.2.2 從日本垃圾處理模式中得到的啟示
  
  第五章 協同治理視角下改進廣州市生活垃圾分類處理模式的建議
  
  5.1 強化政府的引導作用

  5.1.1 加強法制建設,落實政策措施
  5.1.2 建立新型管理機制,提高行政效率
  5.1.3 加大投入,全力推進基礎設施建設
  5.1.4 積極培育多元主體,提供扶持政策
  
  5.2 充分調動企業的積極性
  5.2.1 發揮市場在資源配置中的基礎性作用
  5.2.2 建立生活垃圾產業市場化的運行機制
  
  5.3 突出社會組織的協調作用
  5.3.1 營造社會組織發展的良好環境
  5.3.2 社會組織在垃圾治理中的具體職能
  
  5.4 發揮居民的行動主體作用
  5.4.1 深化垃圾分類宣傳教育,提高居民的分類意識和分類能力
  5.4.2 以便利為主,科學設計分類投放、收運路線
  5.4.3 制度創新以引導居民的分類行為
  5.4.4 居民主動參與,源頭垃圾分類
  
  5.5 完善生活垃圾分類協同治理的協調機制

  結論

  隨著城市化進程的加快,城市生活垃圾與日俱增,垃圾處理能力已經遠遠趕不上垃圾產生的速度。“垃圾圍城”儼然成了城市管理中的一大難題。本文以協同治理理論為基礎,采用文獻研究、實地調研、比較研究等方法,對廣州市生活垃圾分類處理進行分析,找尋推進過程中存在的問題及其原因,結合德國、日本垃圾治理的成功經驗,提出了改進廣州市生活垃圾分類處理模式的建議:加強政府在治理過程中的引導作用,充分調動企業參與垃圾分類積極性,突出社會組織協調,發揮居民行動主體作用,建立生活垃圾分類處理協同治理機制。具體而言,政府要通過完善法律法規、創新管理制度、加強基礎設施建設配套,為順利開展垃圾分類工作提供制度保障和物質支持;企業要擔負起經營者應有的社會責任,通過市場化運作機制積極投身到垃圾分類處理的流程中來,在技術、資金和人才方面提供有效推動力;各類社會組織,尤其是是環保公益類社會組織要充分發揮橋梁作用,積極投入垃圾分類的宣傳、引導和實際活動中,促進政府與居民之間的溝通,也要協調政府和企業之間的合作;居民更要從自身做起,在源頭分類投放上下功夫,以實際行動踐行垃圾分類,支持循環經濟發展。總之,只有構建多主體協同共治的良好格局,才能確保垃圾分類工作持之以恒地發展下去,取得良好成效。

  當然,要想從根本上改變我國目前的垃圾處理現狀,實現生活垃圾的資源化、減量化、無害化,絕非一朝一夕能夠完成的,需要長時間的積淀和探索。

  參考文獻

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