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濟南公共危機預警體系構建分析

時間:2019-05-28 11:31作者:葛易
本文導讀:這是一篇關于濟南公共危機預警體系構建分析的文章,本文著重從我國預見性政府建設的層面上,以濟南市為例,深入分析我國地方政府公共危機預警的現狀、存在的問題、形成的原因,并據此提出一系列合理化的措施體系,具有豐富的理論和現實意義。
  中文摘要
  
  隨著我國經濟社會不斷發展,社會上出現了越來越多的矛盾,公共危機事件也層出不窮。從非典疫情后,我國越來越重視公共危機的管理,為了更好地應對公共危機的發生,減輕公共危機造成的損害和影響,并盡可能減少公共危機發生的可能,當代政府如果繼續采取回應性政府的方式,將不能夠滿足人們對于政府的高要求,這就意味著政府在具備優秀的回應能力的同時,還要制定擁有預見性的公共政策,不斷提升戰略管理能力。預見性政府的建設是順應我國國情和民眾意愿要求的。公共危機管理主要分為“三大階段”,即事前管理階段、事中管理階段、事后管理階段;“四大機制”分別為危機預警機制、危機評估機制、危機處理機制、危機反饋機制。其中,能最有效預防和減少公共危機事件帶來的影響,縮小事件波及范圍的關鍵,在于事前管理階段,也就是危機預警。我國重視預見性政府的建設,已經形成了基本的公共危機預警體系,危機意識也逐漸增強,但在實際情況下,還存在很多有待解決的問題。
  
  本文著重從我國預見性政府建設的層面上,以濟南市為例,深入分析我國地方政府公共危機預警的現狀、存在的問題、形成的原因,并據此提出一系列合理化的措施體系,具有豐富的理論和現實意義。雖然國內外有部分關于預見性政府建設以及公共危機預警的研究,但真正從我國地方政府的層面出發,完全順應我國實際國情的研究還不夠,所以可參照的資料相對較少,并且如何能更好更恰當地提出對策建議,也是本文需重點研究的內容。

濟南公共危機預警體系構建分析
  
  本文主要分為五個部分,第一部分主要是介紹選題的意義和背景,國內外的研究現狀,相關的創新點和研究方法。第二部分是對核心概念闡述,明確研究。第三部分主要是闡述和分析加強濟南市公共危機預警機制建設的必要性,引入事件鏈理論、社會燃燒理論、大眾傳播理論等基本理論進行分析。第四部分主要是結合案例,通過研究事件發生造成的影響和當時采取的相應措施,闡述濟南市公共危機預警存在的問題。第五部分主要是對濟南市完善公共危機預警提出合理化的對策建議。
  
  關鍵詞:  公共危機預警;預見性政府;濟南市。
  
  Abstract
  
  With the gradual progress of our country’s economy and society, there have been more and more conflicts in the society, and public crisis events have also emerged in an endless stream. After the epidemic outbreak of SARS, China has paid more attention to the management of public crises. In order to better respond, mitigate the damage/impact caused and minimize the possibility of public crises, the contemporary government have to seek a relatively progressiveapproach.The passive approach will not be able to meet people ’ s high demands on the government. This means that while the government has excellent ability to respond, it must formulate predictive public policies, and strategic management capabilities must also continue to improve. The construction of a foreseeable government is in conformity with the requirements of our national conditions and the will of the people. Public crisis management is mainly divided into three major phases: pre-management phase, intra-management phase, and post-management phase. The “four major mechanisms” are crisis early warning mechanism, crisis assessment mechanism, crisis management mechanism, and crisis feedback mechanism. Among them, the key to effectively preventing and reducing the impact of public crisis events and narrowing the scope of the incident is the pre-management stage, that is, the crisis warning. Our countryattaches great importance to the construction of a foreseeable government and has already formed a basic public crisis warning system. The awareness of the crisis has also gradually increased. However, under actual circumstances, there are still many problems to be solved.
  
  This article focuses on the level of China’s foreseeable government construction and takes Jinan City as an example to analyze in depth of the current situation, existing problems, and causes of the local public crisis warning system in China. Based on this, it proposes a series of rationalized measure systems that are rich in theoretical and practical significance. However,because there are limited studies on the construction of the foreseeable government and public crisis warnings at home and abroad, it is not enough to fully comply with the actual national conditions of our country from the perspective of the local government in China. Therefore,relatively few references are available. And how to better and more appropriately propose countermeasures and suggestions are also the focus of this article. This article is divided into five parts. The first part mainly introduces the significance and background of the topic, the research status at home and abroad, relevant innovations and research methods. The second part elaborates on the core concepts and makes a clear study. The third part mainly elaborates and analyzes the necessity of strengthening the construction of public crisis early warning mechanism in Jinan City, including the introduction of the basic theories of event chain theory,social combustion theory and mass communication theory. The fourth part mainly deals with the problems existing in the early warning of public crisis in Jinan by studying the impact of the incident and the corresponding measures taken at that time. The fifth part is mainly to propose rationalized countermeasures and suggestions for perfecting public crisis early warning in Jinan City.
  
  Key words:   public crisis warning, predictive government, Jinan City。
  
  第 1 章 緒論
 
  
  1.1 研究背景和意義。
  
  1.1.1 研究背景。

  
  我國的經濟社會正不斷發生著日新月異的變化,公共危機事件也層出不窮。民眾的民主意識普遍增強,可以從多種途徑來獲得各類信息,并要求獲得更多的知情權,因此,公共危機管理的重要性得以彰顯,政府需要具備更強的危機處理能力。從非典疫情后,我國越來越重視因信息傳播對社會穩定造成影響的公共危機的管理。公共危機的有效應對與解決,對社會的發展以及公眾的安全具有極其重要的意義,能夠有效降低惡劣事件對社會穩定的損害和影響,并盡可能減少公共危機的發生可能。及時回應民眾訴求本就是政府的基本職能之一,現如今隨著政府體系逐漸完善,人們不再滿足于政府只具有回應性的功能,而是更希望政府能夠在公共政策方面有一定的預見性,并且具有戰略管理能力。在管理體制上的改變,需要有遠見,需要改變以往的圍繞行政機關而進行的單向控制方式,建立一個行政機構和交易市場以及人民群體三方共同起作用的更加完善的治理體系,從而能夠防范于未然,防止社會群體中問題的發生和發展,防范措施并不是在發生問題時具有高效的解決方案,更重要的是要有先見之明,在能承擔的范圍內減少我們的損失并增加安全程度[1]。公共危機管理主要分為“三大階段”,即事前管理階段、事中管理階段、事后管理階段;“四大機制”分別為危機預警機制、危機評估機制、危機處理機制、危機反饋機制。
  
  其中,做好事前管理階段,能最有效預防和減少公共危機事件帶來的影響,縮小事件波及范圍,也就是危機預警。預見性政府建設的重點是政府要提升強烈的風險和危機意識,對發展成本的高效管理是重中之重。順應時代要求,響應國家號召,堅持可持續發展,對于公共危機的管理有非常重要的意義。
  
  預見性政府重在預防、預警,公共危機預警的建立和完善,可以有效降低公共危機事件導致的損失及傷亡,以及預防公共危機的發生,維護社會秩序的穩定,預見性政府的建設是必然選擇。地方政府作為全部政府應急管理的基礎,在公共危機預警管理過程中具有重要作用。現階段我國地方政府基本構建了公共危機預警體系,但在信息公開、公共關系處理等方面依然存在著不足。因此,要提升我國政府處理公共危機事件的能力,更好地進行預見性政府建設,完善地方政府公共危機預警顯得尤為重要。
  
  1.1.2 研究意義。
  

  從理論意義上來講,預見性政府作為一個新興的理論視角,以地方政府的實際建設問題為落腳點,通過研究完善公共危機預警的視角來看,可以使我們對預見性政府理論的認識和研究更加具有拓展性和豐富性。當然,以預見性政府理論的角度來剖析公共危機預警,可以為公共危機預警機制建設、公共危機管理理論提供新的理論和理念支撐。當前,對于公共危機事中和事后階段的處理和應對已經成為國內專家研究的主要焦點,但尚且相對缺乏將公共危機預警(即公共危機事前階段)與預見性政府相結合的系統研究。本文通過對公共危機預警的完善,以及其對預見性政府建設的積極促進作用等問題的系統分析,結合濟南市政府在這些方面的實際建設情況、公共危機應對處理情況,形成從完善公共危機預警角度來建設預見性政府的一系列研究結果。
  
  為了最大程度上消除、降低危機帶來的不良影響,維護正常的社會生活秩序,從現實意義上來講,作為基層政府解決應對突發公共事件的前沿防線,公共危機預警應當針對具體情況以及潛在危險制定出及時有效的應對方案,對各地方政府的預見性政府建設具有很強的現實意義。公共危機預警機制具有較好的社會效益和較高的經濟效益:首先,公共危機預警的高效性不但可以直接降低財產損失和人員傷亡的風險,而且可以間接體現政府公共危機的治理能力,增強社會凝聚力,為樹立政府形象創造堅實的群眾基礎,這些優勢均來自于公共危機預警具有良好的社會效益;其次,公共危機預警原理具有潛在的經濟效益,由危機造成的最低的經濟損失得益于有效的公共危機預警[2]。本文著重于從我國預見性政府建設的層面上,以濟南市為例,深入分析我國地方政府公共危機預警的現狀、存在的問題、形成原因,并建立完善一套高效合理的措施和制度,具有豐富的理論和現實意義。
  
  1.2 國內外研究現狀。
  
  1.2.1 國外研究現狀。
  

  危機一詞最初來源于希臘語,并被普遍應用于醫學領域,它用來表示一些至關重要的、需要立即作出決斷的狀況[3]。二戰時期,為解決戰爭導致的各種社會矛盾和問題,西方各國開始對公共危機問題進行深入研究,取得了較為豐富的研究成果,雖然存在一定的時代局限性,但對現代社會也有積極的借鑒意義。二戰結束后,和平與發展逐漸成為時代的主題,西方國家對公共危機問題的研究不斷深化,例如:1961 年,埃·蒂里阿基安提出了社會動蕩發生的經驗指標;1968-1971 年,德羅爾提出“系統群研究”方法, 確立 12 項內容的指標體系,鼓勵將社會危機的分析與政策自覺相結合。美國危機管理大師羅伯特·希斯在《危機管理》中提出了“4R 模式”,即 Reduction, Readiness, Response 和 Recovery,目的是讓企業更好的處理即將來臨的危機情況,不僅可以使企業盡快脫離危機困擾,而且能以此來降低危機情境的影響力和攻擊力[4]。對危機管理進行劃分的理念是由諾曼·奧古斯丁提出的,其分別是從危機中獲利、危機的解決、危機的控制、危機的確認、危機的準備以及危機的避免六種不一樣的時期[5]。他的理論表明,成功的機會有可能由每次危機本身轉化,但是更可能導致失敗;而不良危機管理的典型特征是往往錯估形勢,進而使當前事態更加嚴重。歐美等發達國家的研究走在前列,無論理論研究還是實踐操作都形成了較為完善的體系。
  
  20 世紀 80 年代以來,經濟全球化、文化多元化發展趨勢不斷增強,危機預警理論逐漸豐富起來,出現了以英國齊舒姆為代表的區域社會研究學派、以羅馬俱樂部為代表的未來學派、以美國內布拉斯加為代表的系統學派等[6]。“有治理能力的政府——不是治療而是預防”的政府治理策略在美國由行政學家蓋布勒和奧斯本提出[7]。他們提出,政府如何能夠以服務及績效為核心維持社會穩定,其中正常運作的政府預警的建立在其中扮演著重要的角色,有預見的政府的建立不但有助于政府服務水平的提高,而且能夠增加政府管理社會的效率。可以斷言,蓋布勒和奧斯本提出的這種創新性觀點,不僅為效能政府和服務政府提供了一種路徑選擇,而且改變了政府治理模式的傳統思想,但是采用預警原則應對公共危機政府,則顯現出“不是用大量錢治療,而是花少量錢預防”的政府治理目標的現實抉擇。政府公共危機管理中的公共危機預警扮演著舉足輕重的角色,這種公共危機預警與公眾對政府的滿意度和政府處理公共危機的能力密切相關。“解決危機的最佳方法是預防”由英國著名的邁克爾·里杰斯特提出,他作為一名危機管理學家認為,公共危機預警的完善不但可以降低損失和傷亡的風險,而且能夠主動及時防止發生災害,尤其是在危機發生后也能按照原定計劃有條不紊地善后,能夠使社會秩序和穩定保持在良好狀態,避免動蕩和混亂的發生。將危機扼殺在搖籃里,降低危機帶來的傷害是公共危機預警的根本目的,因此公共危機預警是重中之重。也就是說,建立公共危機預警比危急時刻的應急處理重要的多。公共危機預警機制的建立和完善,是社會和政府為應對公共危機發生所采取的重要措施,是建設預見性政府的必要部分,也是構建政府危機管理體系中不可或缺的重要組成部分。
  
  1.2.2 國內研究現狀。
  
  《禮記·中庸》“凡事預則立,不預則廢”、《韓非子·喻老》“千丈之堤,以螻蟻之穴潰;百尺之室,以突隙之煙焚”、《扁鵲見蔡桓公》的故事等中華民族 5000 多年悠久的歷史和燦爛的文化中包含著豐富的危機預警智慧。我國較早時候就出現了對于危機預警問題的研究,例如 1987 年,彭念一、溫榮泉二人提出了建立國民經濟預警系統的幾個問題[8]。在 21 世紀上葉,相對于國際政治危機,更多學者注重對國內公共領域危機的鉆研。
  
  1998 年,張成福與許文慧二人主編出版了《危機狀態下的政府管理》,是我國公共危機管理發生關注點轉移的標志。2003 年以后,國內學者開始高度關注對公共危機管理的研究。在預見性政府的建設方面,我國學者也取得了很多研究成果。
  
  一是在公共危機治理的政府模式方面。周定財認為,具有前瞻性的政府是解決公共危機的前提,他在《前瞻型政府:公共危機治理的政府模式選擇》一文中指出,政府及其官員要著重培養前瞻能力和預見意識,整合政府機構,轉變政府職能,堅持以民為本,堅持責任取向。崇尚為人民服務,建設部門間聯動機制完善、公共危機預警機制健全的政府。
  
  二是在公共危機預警的政府職能轉換方面。趙新峰更關注公共危機新形勢下政府職能能否實現良好轉換,在《從反應型政府到預防型政府:公共危機應對的政府角色轉換》[9]一文中,他指出,政府角色轉變過程中仍存在“重反應輕預防”的情況、準備工作及危機預警不充分不完善的問題,在解決問題的同時逐步使我國公共危機應對模式從亡羊補牢過渡到未雨綢繆。領導者預防和應對突發事件的綜合能力有待提高等。三是在公共危機預警的政府責任方面。學者莫玲從政府責任的方面對怎樣建設國家的機制來應對公共危機進行研究,她覺得從下面幾個角度能夠看出政府是否存在責任的缺失:①將信息告知給公眾不夠準確及時。相關部門和某些地方政府很長一段時間內都未能做到轉告和交流信息足夠迅速及時,相關機構缺少及時、規范、正確的信息發言人制度和披露制度,并且新聞媒體急需相應的法律以保障其合法權益,等等諸如此類的原因使得媒體對社會的監督作用和信息轉告能力受到極大約束,這就造成了信息傳播途徑受到巨大阻礙。②政府對緊急事件缺乏必要的演練,不能進行詳細的預案。必須保證預案的真實性,如果出現危機,除了應提前準備好對付不同情形的多個備選計劃與方法,還要憑借日常演練、培訓、教育和宣傳,養成和改善群眾的應對能力和政府統籌全局的能力,并且在規定日期內對預案進行可操作性和可行性的檢查,如果出現危機,預案對危機處置可以有巨大的幫助。③對危機的監管不夠準確。風險評估機制在中國目前的危機管理體系中仍然是缺乏的,缺乏對已經發生或未來可能發生危機的內外部環境因素的預測、評估、分析和調查[10]。四是在公共危機預警的系統建設方面。陳珊提出,利用大數據技術完善公共危機的預警機制[11],將線性的計算方法與大數據技術的本身優勢結合起來,增強公共危機預警機制的系統性,使公共危機預警體制建設中所必需的數據來源以及數據信息平臺的建設得以加快,能有效提升對公共危機預警的能力,提升自身處理公共危機的能力。
  
  由此可見,我國重視預見性政府的建設,也已經形成了基本的公共危機預警體系,危機意識也逐漸增強,但是在實際情況下,還存在很多有待解決的問題。例如:作為應急管理建設基礎結構的“一案三制”仍然存在很多缺點,我們還應該繼續改進,使其適應中國國情。地方上的政府該怎樣在其約束下形成高效治理,仍需結合現有理論和實際案例進一步深入探討。
  
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  1.3 研究內容及方法
  1.3.1 研究內容
  1.3.2 研究方法
  
  第 2 章 核心概念界定及基本理論闡述
  
  2.1 核心概念界定
  2.1.1 公共危機
  2.1.2 公共危機管理
  2.1.3 公共危機預警
  2.1.4 預見性政府
  2.2 基本理論闡述
  2.2.1 事件鏈理論
  2.2.2 社會燃燒理論
  2.2.3 大眾傳播理論
  
  第 3 章 濟南市公共危機預警的基本情況
  
  3.1 濟南市公共危機預警基本機制建立的必然性
  3.1.1 從事件鏈理論角度
  3.1.2 從社會燃燒理論角度
  3.1.3 從大眾傳播理論角度
  3.2 濟南市公共危機預警的基本機制
  3.2.1 組織機制
  3.2.2 決策機制
  3.2.3 運行機制
  3.2.4 信息機制
  
  第 4 章 濟南市公共危機預警存在的問題及原因
  

  4.1 濟南市公共危機預警的典型案例
  4.1.1 案例一
  4.1.2 案例二
  4.1.3 案例三
  4.2 濟南市公共危機預警存在的問題
  4.2.1 公共危機預案體系不完善
  4.2.2 公共危機預警信息收集不全面
  4.2.3 公共危機預警意識不足
  4.3 濟南市公共危機預警存在問題的原因分析
  4.3.1 政策法律制度建設不健全
  4.3.2 公共危機預警中社會組織參與程度不高
  4.3.3 公共危機預警的系統建設不完善
  4.3.4 公共危機預警的思想教育力度不夠
  
  第 5 章 濟南市完善公共危機預警的對策建議
  
  5.1 建立健全法律政策,加強制度保障
  5.2 加強公共危機預警的組織機構建設
  5.3 加強公共危機預警的系統建設
  5.4 加強對公共危機預警的思想教育
  5.4.1 加強相關工作人員的思想教育培訓
  5.4.2 加大對人民群眾的思想宣傳力度

  結束語

  本文主要以濟南市作為研究主體,對我國城市的公共危機預警情況進行分析研究,通過基本理論的闡述,結合事件鏈理論、社會燃燒理論、大眾傳播理論等 3 個基本理論,并分別用 1 個案例來分析說明濟南市公共危機預警的必要性,敘述了濟南市公共危機預警的基本機制。在第四章中,結合濟南市實際發生的公共危機事件,研究公共危機發生的因素,來分析濟南市公共危機預警存在的問題,并在第五章中,通過論述美國、日本等發達國家在公共危機預警方面的先進經驗做法,提出濟南市完善公共危機預警的對策建議。文章結構清晰,內容較為豐富,論述結合具體事件,具有一定的實際意義。

  隨著我國從政府到民眾對公共危機預警重視程度的不斷加強,預見性政府建設的不斷推進,相關制度保障的不斷完善,我國在公共危機處理尤其是公共危機預警階段的水平和能力都將得到有效提高,能更好地緩解和遏止公共危機事件的發生,減少事件帶來的損害,真正實現“更好地預防”,進一步推進我國社會、經濟、文化更好更快發展。

  注 釋

  參考文獻

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